同时，关于谁来领导的领导主体规范仅靠组织法规来规定是不够的，领导法规的一项重点任务是将领导主体具体化，进一步明确具体由谁来领导。
与此同时，每个人都相应地具备不同的身份，并在不同的网络空间中反复进行身份的切换和互认。在新冠肺炎疫情暴发时，我国上海、北京、广州、深圳等城市在2020年初也启动了基于区块链协议的社区分散化治理平台，推动十五分钟生活圈内的自治，试图在数字真实可信的基础上实现行政活动全程留痕和监控、通过多方协同进行核酸检测和筛查以及利用智能物联网的防疫物品和生活资料配送。
实际上，程序和契约也是现实世界的法律秩序运作的双轨，可以构成平行宇宙之间跨界沟通的主要津梁。因此，怎样把互惠性与能够普遍化的正义原则结合起来，就是关系本位秩序发展的一个关键问题，也是区块链社会的治理必须面对的核心问题，而约翰·罗尔斯关于公平的正义理论则提供了解题的重要线索。甚至还能够实现社会的数字全覆盖，并以元宇宙的底层逻辑——数学契约来代替社会契约。在这里，规制的指令是超越法律、甚至超越社群规范的一系列代码，是那些决定硬件和软件在元宇宙中如何运行的整套技术规则。一般而言，互惠性的基础是回馈、酬答，大体上等同于双方有利的状况，所以人们往往把互惠性与相互利益混为一谈。
这种虚拟空间的政治和行政机制的运转，有赖于无钥签名的基础设施（KSI）使信息的记录和检索可视化，确保政府记录的正确性以及合规性。无论在虚拟世界还是现实世界，社会交换伴随着势必带来各种预期性回报义务的恩惠，而这些义务并非精确规定，也不容讨价还价，履行回报义务的质和量是由回报义务人将来自主决定的。第55条规定：突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。
[59]参见同前注[40]，于安文，第7-8页。[2]抗疫斗争伟大实践再次证明，中国特色社会主义制度所具有的显著优势，是抵御风险挑战、提高国家治理效能的根本保证。[9]在这一个多月的时间里，各种传染病防控措施以超常规方式被密集实施，公共部门从常态下的科层制运作切换到了集中力量办大事的政治动员模式。[15]参见刘杰：《党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革》，载《社会科学》2011年第12期，第7-8页。
中方行动速度之快、规模之大，世所罕见，展现出中国速度、中国规模、中国效率，我们对此表示高度赞赏。[36]面对超常规的战略任务，中国的公务员绝不可能像西方公务员那样朝九晚五地常规运行，而必须以理想信念和无私奉献作为价值导向和行为标杆。
[33]参见彭新武：《从官僚制到后官僚制——当代公共组织范式的嬗变》，载《哲学研究》2010年第5期，第121页。在如此之长的时间里，如果社会公众不是对疫情防控所带来的公私权边界调整结果形成了基本认同和稳定预期，抗疫斗争的成果不可能一直巩固至今，这便是法治的进步使然。对此，法律首先应当规定，应对突发事件的各种决定、命令应当以各级政府及其部门的名义作出，并载明其法律依据。[36]参见[瑞典]博·罗斯坦：《经济增长与政府质量的中国式悖论——韦伯式科层制与中国特色干部制》，臧雷振编译，载《经济社会体制比较》2016年第3期，第149页。
在中国重大突发事件的应对中，集中力量办大事是非常重要的制度优势，为了发动这种举国体制而进行的政治动员长期发挥着重要作用。还有可能是治理能力问题，不懂得如何区分政治动员和法律实施这两个过程。但是，这种限制应当要有一个‘度，以保护公民的权利，[45]在有效控制危机、维系社会共同利益的同时，尽量将对民主和自由的影响压缩到最低程度。[80]参见欧爱民、向嘉晨：《党的领导入法原则及其标准》，载《中共天津市委党校学报》2020年第3期，第9页。
[20]参见薛澜、钟开斌：《突发公共事件分类、分级与分期：应急体制的管理基础》，载《中国行政管理》2005年第2期，第104页。当然，中国的公共应急法律体系远未臻于完善，疫情防控的中国实践与应急法治的理想目标之间也仍有差距。
如2017年12月修订的《行政法规制定程序条例》（中华人民共和国国务院令第694号）和《规章制定程序条例》（中华人民共和国国务院令第695号）、2018年3月颁布的《监察法》、2018年10月颁布的《行政区划管理条例》（中华人民共和国国务院令第704号）、2018年12月修订的《公务员法》、2019年4月颁布的《重大行政决策程序暂行条例》（中华人民共和国国务院令第713号）等。但事实远非如此，从新冠疫情防控等实践来看，重大突发事件应对中的政治动员在多个维度上都和应急行政紧密融合，甚至出现了前者吸纳后者的趋势，现行法将政治动员前置或外置于应急行政过程的安排，对此无法回应。
[74]基于这一目标，需要在法律上作如下三个层次的设计： 第一，通过党的领导入法将政治动员中最重要的在场者导入法律，为后续的制度设计提供接口。地方上之所以采取上述做法，有可能只是一种惯性，就是认为中央、上级是这样动员的，自己在对外贯彻落实中央、上级要求的时候，自然也要采取相同的方式，这样才是讲政治。其次，这是中国首次在重大突发事件的冲击下启动大规模的法律制修订工作。[74]参见同前注[69]，孟涛文，第119页。[35]对于一般公职人员来说，这种合法性机制同样发挥着重要作用。不过，在重大突发事件应对的巨大压力之下，对法治的政治赋能在强度、频度、持续性上都很难达到和对应急的政治赋能相对等的程度，因此，通过政治VS政治的方式实现应急法治，仍然难以达到理想状态。
第三，接续应急行政的法律责任追溯链条，还原遁入政治的应急行政过程，将其继续置于既有法律框架的调整之下。科层组织内部是存在交易成本的，在上下级之间表现为激励成本，在同级之间表现为协调成本。
在政治动员驱动的应急模式之下坚守法治价值，需要解决的关键问题在于：如何在凭借政治动员发挥独特制度优势的前提下，避免其对应急行政过程的过度吸纳，并将遁入政治的应急行政权责链条还原出来，将其继续置于法律的控制之下。[57]那么，现行应急法律体系中的既有装置能否实现对政治动员的吸纳呢？ 三、现行法对政治动员的吸纳及其局限 我国的公共应急法律体系对危机应对中的政治动员并非完全回避，只不过未予明确揭示，而是以隐含方式指涉。
横向上，危机应对要求减少政府部门间繁琐日常分工所带来的信息分割、资源分割，降低协调成本，政治动员所形成的党的领导在场的绝对领导力有助于迅速破除这种障碍。但无论哪一重面向，舍小我成大我都是政治动员的必然逻辑，也是国家在非常时期为了战胜危机不得已而为之的手段，但其消极后果仍不容忽视。
非常状态下的应急法治并非新鲜话题。[49]参见孟融：《论突发疫情防控措施的国家向度及法律控制》，载《南开学报（哲学社会科学版）》2020年第5期，第129-130页。政治动员需要将行政目标转换为政治目标，将行政话语转化为政治话语。[77]如果按照这种理解，党的领导确实无需入法，因为党依法掌握国家政权之后，法律只需要调整国家机器的运行过程，无需再规定党在这个过程中如何领导。
如果有人向监察机关举报或者通过（准）司法途径寻求救济，它们也可能产生顾虑而不愿介入。第二，最高层密集作出指示、召开会议、发布文件和发表讲话。
中共中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》，要求各级党委（党组）、各级领导班子和领导干部、基层党组织和广大党员要不忘初心、牢记使命，挺身而出、英勇奋斗、扎实工作，团结带领广大人民群众坚定不移把党中央决策部署落到实处，坚决打赢疫情防控阻击战，就是希望通过党的组织系统发挥对国家和社会的领导作用，将整个国家和社会的能力彻底动员起来，投入疫情防控当中。[23]参见王旭：《重大传染病危机应对的行政组织法调控》，载《法学》2020年第3期，第82-83页。
这种惯性有时候会强大到连其发动者也难以立即扭转的地步，在高层对事态形成了新决策的时候，要扭转原来的方向也需要付出巨大努力，甚至需要形成更大的新政治势能。与此同时，借助强大的互联网，各地在疫情防控中的每一点政策创新及其优劣得失都会在第一时间被广泛传播，地方政府展现其创新绩效的范围大大拓宽。
[22]再次，这些组织改变是局部的，基本不影响政府整体上的运作方式及其与公共部门其他分支的关系，也不影响政府和社会、市场的常态互动模式。同时，通过接续法律责任追溯链条，还原遁入政治的应急行政活动，将其重新置于法律预设的控权框架之下。较为妥当的做法是采取党政融合的方式，将党委、政府共同设立的应急指挥机构规定为重大突发事件应对中的决策者。[78]党既然掌握了国家权力，国家权力又依照宪法法律规定的方式运作，这自然就体现了党依法执政。
而政治动员驱动下的应急行政之所以容易被带离法律预设的行为框架而遁入政治，一个重要原因就在于作为执行层的地方党政机关效仿高层政治话语带来应急行动泛政治化。[71]这能否成为解决问题的途径呢？笔者以为不然。
如果不首先将党的领导原则导入这些法律——也就是将党这个危机应对中最重要的在场者导入法律，我们希望在法律上触及政治动员，就缺少一个接口。[34]参见同前注[28]，周雪光书，第74页。
为了弥合规范和事实之间巨大的裂隙，在党的领导原则入法之后，有必要进而明确各级党委在应急决策和指挥中的领导角色。例如，2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上专门强调坚持依法防控，两天后22个省级人大常委会就密集出台相关立法性授权决定。
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